Pa

"Regulasi Telekomunikasi: Swaregulasi dan Kristalisasi ke Arah Independent Regulatory Body" oleh : Mukhlis Ifransah, S.H. * Reformasi di Indonesia sepertinya benar-benar dinikmati oleh pemerhati maupun praktisi telematika Indonesia. Sebelumnya pada masa Orde Baru, lembaga kekuasaan sekelas Menteri atau bahkan Direktorat Jenderal sedemikian kuatnya merengkuh publik tanpa ada protes yang cukup berarti. Saat ini, kondisi itu berbalik. Pemerintah seakan terperangah melihat transformasi sektor telekomunikasi yang sedemikian cepat. Perkembangan teknologi telekomunikasi dan liberasi pasar menyebabkan peralihan peran, sehingga sudah saatnya swastalah yang memimpin. Lebih lagi, sejak krisis multidimensi yang menerpa Indonesia, pemerintah jelas semakin tak berdaya. UU No 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi merupakan artikulasi proses liberalisasi sektor telekomunikasi maupun industri terkait lainnya, termasuk industri internet dan multimedia. Regulasi, bagaimanapun juga masih dipandang sebagai penyembuh dari segala bentuk market failure. Namun bagaimana jika regulasi inilah yang menjadi suatu regulasi yang gagal, bak tabib yang sedang sakit? Setidaknya dalam pengalaman di Indonesia, ada dua penyebab kegagalan regulasi ini. Pertama, pihak yang menjadi sasaran regulasi memiliki posisi yang lebih menguntungkan. Misalnya, dalam hal pengaruh politis dan ketersediaan informasi. Hal ini dapat menyebabkan regulator dengan mudah dimanipulasi atau bahkan dipengaruhi oleh hasil lobi pada tingkatan pemerintah yang lebih tinggi di mana kebijakan berasal. Alasan kedua, kegagalan suatu regulasi dapat disebabkan pada kenyataan pihak regulator bukanlah suatu institusi yang sempurna. Kita sering lupa, saat membentuk suatu lembaga regulasi, kita memberikan tanggung jawab dan kewenangan. Hal ini berpotensi ke arah regulator yang bersifat autocratic sebagai resiko karena adanya kekuasaan yang terkonsentrasi pada suatu lembaga saja. Masalah sang regulator Beberapa hal pokok menjadi permasalahan pada tataran regulator telekomunikasi. Pertama, adanya salah persepsi atas fungsi regulator itu sendiri. Pertumbuhan ekonomi di Indonesia diusung oleh kesuksesan sektor industri, termasuk sektor telekomunikasi yang dipandang memilik leverage effect terhadap sektor lainnya. Tidak heran jika kemudian kebijakan publik lebih ditujukan untuk melindungi kepentingan industri sebagai produsen ketimbang kepentingan konsumen. Kebijakan yang berorientasi pada produsen ini terlihat juga pada regulasi tarif yang berfokus pada cost base price. Suara konsumen yang berteriak-teriak tiap kali ada kenaikan tarif telekomunikasi, sarana transportasi maupun energi seperti BBM dan PLN, seringkali diabaikan. Untungnya, DPR yang merepresentasikan rakyat, kini cukup galak terhadap berbagai keinginan pemerintah. Hasilnya, masalah tarif seringkali menjadi komoditas tarik-tambang antar pemerintah dan DPR. Biasanya, diperoleh suatu jalan tengah yang lumayan melegakan. Lihat saja masalah kenaikan tarif telepon yang tadinya sudah mendapat restu DPR, terpaksa dibahas ulang karena mendapat penolakan sebagian masyarakat. Masalah kedua yang menghadang, yakni tidak adanya transparansi. Berbagai kebijakan telematika (telekomunikasi, media, dan informatika) serta permasalahn lisensi/perizinan, selama ini jelas disusun tanpa disertai transparansi yang cukup. Akibatnya, masyarakat tidak dapat memberikan pandangannya. Di antaranya, adalah SK Dirjen Postel No. 241 Tahun 2000 yang mengatur penggunaan bersama (sharing) pita frekuensi 2400-2483,5 MHz antara wireless LAN-akses internet bagi penggunaan di luar gedung (outdoor) dan microwave link. Regulasi lain yang yang bermasalah adalah soal tarif telepon sebagaimana ditetapkan oleh KM Perhubungan No. 19 Tahun 2001, dan Kepdirjen Postel No. 199 Tahun 2001 yang berkaitan dengan bisnis VoIP (Voice over Internet Protocol), serta Kepdirjen Postel No. 159 Tahun 2001 yang memberikan lisensi operator ITSP (Internet Teleponi Service Provider). Untuk SK 241/200 saja, tentangan sudah muncul sejak awal keberadaannya dan semakin menguat pada awal tahun 2001. Pasalnya, posisi warung-warung internet (warnet) yang menggunakan frekuensi ini untuk koneksi internetnya terancam karena didudukkan oleh SK ini pada posisi sekunder yang sewaktu-waktu harus siap "mengalah" jika pihak yang menduduki posisi primer merasa terganggu. Secara yuridis, bisa dibilang seluruh regulasi ini memenuhi persyaratan. Namun, tidak secara sosiologis dan filosofis sebagai unsur-unsur yang harus dipenuhi dalam penyusunan ketentuan hukum. Di sinilah pentingnya keterbukaan dan sikap legowo regulator untuk mengajak pihak-pihak yang akan terkena langsung kebijakan yang dibuatnya. Apalagi jika mereka ini pintar memainkan opini publik melalui media massa. Pelajaran dapat diambil dari sejumlah regulasi penting yang melibatkan publik seperti KM No. 20 Tahun 2001 tentang Jaringan Telekomunikasi dan KM No.21 Tahun 2001 tentang Jasa Telekomunikasi yang penyusunannya memberikan ruang bagi suara publik. Walaupun resikonya membutuhkan waktu lebih lama dalam penyusunannya, kedua Keputusan Menteri yang saat masih berbentuk draf ini sudah diuji oleh publik ini. Sehingga, tidak mendapat penolakan yang signifikan dari masyarakat. Masalah ketiga adalah hal yang klise, yakni kurangnya sumberdaya manusia (SDM) yang andal. Bidang telematika memiliki ciri khas, yakni demikian dinamis perkembangannya. Karena itu timbul pertanyaan, apakah pihak birokrat memiliki kemampuan mengikuti perkembangan yang demikian dinamis, sementara paradigma berpikir kalangan birokrat terbilang statis. Padahal, pihak regulator telematika harus memiliki kualifikasi tinggi. Pertama, regulator haruslah berkompeten dan tidak berpihak (impartial). Ini berarti tidak boleh ada kepentingan, baik secara langsung maupun tidak langsung, atas bisnis yang diaturnya. Kompetensi membutuhkan kemampuan teknis dan operasional yang mumpuni atas bidang yang diaturnya. Ada yang berpendapat, kualifikasi paralel yang sedemikian rupa hanya dimiliki oleh seorang teknokrat atau mantan pebisnis yang sukses. Masalahnya, untuk memperoleh orang dengan kualitas demikian bukanlah seperti membalik telapak tangan. Selain masalah gaji dari pemerintah yang kecil, nyanyian birokrat yang merasa "tersingkir" menjadi beban tersendiri. Lihat saja apa yang terjadi dalam pengangkatan deputi di kalangan Menteri Negara Kominfo yang ditugaskan menyusun kebijakan telematika di Indonesia. Isinya, ya jelas tetap orang-orang lama, mungkin dengan pemikiran lama pula. Lalu bagaimana pemecahan untuk situasi yang demikian rumit. Kasus pengguna wireless LAN internet dapat dipergunakan sebagai bahan awal. Bermula dari mailing list indowli@yahoogroups.com, konsep badan regulasi memberikan kesempatan pada masyarakat untuk mengaturnya kepentingannya sendiri. Pemerintah, atas nama negara, menjadi partner yang akan mensahkan swa-regulasi yang dibuat komunitas ini. Demikian juga ketentuan tentang warung internet, yang pernah tercantum dalam draft KM Perhubungan No. 21 Tahun 2001. Karena tidak kunjung mencapai kata sepakat dengan komunitas warnet, ketentuan soal bisnis yang rencananya disebut jasa jual kembali (reseller) dalam draf tersebut dipangkas. Perkembangan selanjutnya, pengurus AWARI (Asoasi Warung Internet Indonesia) menata bisnis ini secara swa-regulasi. Konsep IRB, bagamana idealnya? Roh badan regulasi mandiri atau independent regulatory body (IRB) sebenarnya telah ditiupkan ke dalam UU No. 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi. Pasal 4 (3) UU ini menentukan bahwa dalam penetapan kebijakan, pengaturan, pengawasan, dan pengendalian di bidang telekomunikasi dilakukan dengan memperhatikan pemikiran dan pandangan yang berkembang dalam masyarakat serta perkembangan global. Nah, lebih lanjut Pasal 5 (3) menegaskan pelaksanaan peran serta masyarakat tersebut diselenggarakan oleh lembaga mandiri yang dibentuk untuk tujuan tersebut yang keanggotaannya adalah asosiasi bidang telekomunikasi, asosiasi profesi telekomunikasi, asosiasi produsen peralatan telekomunikasi, asosiasi pengguna jaringan dan jasa telekomunikasi, dan kalangan intelektual di bidang telekomunikasi. Belajar dari pengalaman negara-negara lain, langkah pertama menuju pada IRB adalah dengan mengembangkan lembaga regulasi yang terbebas dari kepentingan para pihak berbisnis dalam bidang telekomunikasi. Hal ini penting untuk melahirkan suasana kompetisi sehat antar-pelaku bisnis yang ada. Mengembangkan lembaga yang bebas dari kepentingan dan interferensi ini juga bukan pekerjaan gampang dan murah. Cara yang pertama adalah melakukan privatisasi secara penuh pihak incumbent seperti PT Telkom. Dengan adanya privatisasi, pemerintah sebagai regulator bebas mengatur bidang telekomunikasi. Namun sayangnya, pemegang saham mayoritas seringkali adalah pemerintah sendiri. Ibarat main sepak bola, ada anak wasit yang jadi pemain. Lalu, bagaimana si wasit bisa memutuskan permasalahan secara adil? Mengakali hal ini, cara kedua adalah melahirkan lembaga regulasi. Lembaga regulasi ini selain terpisah dari industri telekomunikasi, juga benar-benar independen dari pihak pemerintah ataupun organ pemerintahan lain yang memiliki keterkaitan dengan industri telekomunikasi. Kondisi yang independen ini cukup menguntungkan saat diambilnya putusan maupun regulasi yang memiliki potensi berbenturan dengan kepentingan pihak pemerintah. Apalagi pemerintah juga berkewajiban "membina" sektor telekomunikasi dan perkembangan teknologi. Harus diakui, seringkali pemerintah melindungi kepentingan incumbent. Lihat saja kasus tarif telepon. Sesuai dengan ketentuan pasal 27 UU No.36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi, pemerintah hanya menerapkan susunan tarif penyelenggaraan jaringan dan jasa telekomunkasi. Dalam arti, pemerintah hanya menerapkan formula tarif saja. Lalu apa yang mendasari penetapan besaran tarif oleh pemerintah. Padahal sesuai dengan ketentuan Pasal 28 UU No. 36 Tahun 1999, kewenangan ini telah dialihkan langsung ke pihak operator. Tidak heran jika komentar miring serta protes kenaikan kebanyakan diarahkan ke pemerintah, bukan kepada operator telekomunikasi. Untuk Indonesia sendiri, saat ini regulasi telekomunikasi dipegang Dirjen Postel yang mengejawantahkan kebijakan dari atasannya, Menteri Perhubungan. Pihak Ditjen Postel dalam beberapa kesempatan selalu menolak konsep IRB yang terpisah sama sekali. Sementara itu, desakan pembentukan IRB telah beberapa kali diangkat ke permukaan oleh kalangan LSM bidang telematika sendiri, bahkan oleh Komisi IV DPR yang selalu menagih pendirian IRB. Bisa dibilang, hingga saat ini yang membuat kebijakan dan regulasi adalah lembaga yang sama, Departemen Perhubungan. Bagaimana dengan negara lain? Lihat tabel di bagian bawah tulisan ini. Berikan otonomi untuk implementasi Maksud dari sifat independen dalam istilah independent regulatory body bukanlah bebas sama sekali dari pengaruh Pemerintah. Namun, lebih pada pengertian bebas untuk mengimplementasikan regulasi tanpa adanya intervensi dari pihak yang berkepentingan. Termasuk, menteri sekalipun yang menjadi wakil pemerintah dalam hal pemegang saham di pihak incumbent. Beberapa indikator yang dapat dipergunakan untuk menentukan sampai sejauh mana independensi regulator, yakni apakah secara struktural regulator terpisah dari Menteri, dalam kasus di Indonesia adalah Menteri Perhubungan? Siapakah yang mengangkat ketua/kepala lembaga regulator? Apakah cukup oleh Menteri saja, atau oleh Presiden atau apakah diangkat oleh presiden dengan persetujuan DPR? Indikator lainnya adalah kepada siapa lembaga ini bertanggung jawab? Bagaimanakah pembiayaan lembaga? Serta, pihak mana yang dapat membatalkan putusan regulator? selain itu, bagaimana struktur dari lembaga ini dibuat, apakah karyawannya berstatus pegawai negeri atau semata-mata bekerja pada lembaga regulasi? Indikator dan tolok ukur ini menentukan sejauh mana otonomi dapat dimiliki oleh lembaga regulasi. Sementara itu, hubungan yang sinergis antara regulator yang policy maker juga penting. Karena bagaimanapun juga, visi dan misi yang terkandung dalam suatu kebijakan harus dapat dijiwai oleh regulator. Selain itu, seindependen apapapun regulator, ia tetaplah menjadi lembaga negara yang mengembang kepentingan publik dan harus mempertanggungjawabkan pelaksanaannya tugasnya dan harus ada yang mengawasinya. Tujuan akhir yang harus diperhatikan bukanlah IRB itu sendiri, melainkan menciptakan kerangka regulasi yang memungkinkan kompetisi industri, mendorong perkembangan dan pemerataan teknologi. Selain itu, meningkatkan efisiensi dan tak lupa melindungi kepentingan konsumen dan publik yang lebih luas. ========== TABEL ========== - Australia Regulator: Australian Communications Authority (ACA), Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) Pembuat Kebijakan: Department of Communications and the Arts - Austria Regulator: Telecom Control (TKC) Pembuat Kebijakan: Federal Ministry for Science and Transport - Belgia Regulator: Belgian Institute for Postal Service and Telecommunications (BIPT) Pembuat Kebijakan: Ministry of Telecommunications - Kanada Regulator: Canadian Radio-television and Telecommunications Commission (CRTC) Pembuat Kebijakan: Industry Canada - Denmark Regulator: National Telecom Agency (NTA) Pembuat Kebijakan: Ministry of Research and Information Technology - Finlandia Regulator: Telecommunications Administration Centre (TAC) Pembuat Kebijakan: Ministry of Transport and Communications - Perancis Regulator: Le Autorité de Régulation des Télécommunications (ART) Pembuat Kebijakan: Ministère de le Economie, des finances et de le Industrie - Jerman Regulator: Regulatory Authority for Telecommunications and Posts (Reg TP) Pembuat Kebijakan: Federal Ministry of Economics and Technology - Yunani Regulator: National Post and Telecommunications Commission (EETT) Pembuat Kebijakan: Ministry of Transport and Communications - Hongaria Regulator: Communication Authority Pembuat Kebijakan: Ministry of Transport, Communications and Water Management - Iceland Regulator: Post and Telecommunication Administration (PTA) Pembuat Kebijakan: Ministry of Communications - Irlandia Regulator: Director of Telecommunications Regulation (ODTR) Pembuat Kebijakan: Ministry of Public Enterprise - Italia Regulator: Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGC) Pembuat Kebijakan: Ministry of Communications - Jepang Regulator: Ministry of Posts and Telecom (MPT) Pembuat Kebijakan: MPT - Korea Regulator: Ministry of Information and Communication (MIC), Korea Communications Commission (KCC) as a semi-independent body within the MIC Pembuat Kebijakan: MIC - Luxembourg Regulator: Institut Luxembourgeois des Télécommunications (ILT) Pembuat Kebijakan: Ministry of Communications - Meksiko Regulator: Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) within SCT Pembuat Kebijakan: Secretariat of Communications and Trasportation (SCT) - Belanda Regulator: Independent Posts and Telecommunications Authority (OPTA) Pembuat Kebijakan: Ministry of Transport and Public Works and Water Management - Selandia Baru Regulator: Commerce Commission : competition authority Pembuat Kebijakan: Ministry of Commerce - Norwegia Regulator: Norwegian Post and Telecommunications Authority (NPT) Pembuat Kebijakan: Ministry of Transport and Communications - Polandia Regulator: Ministry of Post and Telecommunications Pembuat Kebijakan: Ministry of Post and Telecommunications - Portugal Regulator: Instituto das Comunicaçôes de Portugal (ICP) Pembuat Kebijakan: Ministry of Equipment, Planning and Territorial Administration - Spanyol Regulator: Comisión del Mercado de Telecomunicaaciones (CMT) Pembuat Kebijakan: Ministry for Development (Secretaria General de Comunicaciones) - Swedia Regulator: National Post and Telecom Agency (NPTA) Pembuat Kebijakan: Ministry of Transport and Communications - Swiss Regulator: Communications Commission (ComCom) dan Federal Office for Communications (OFCOM) Pembuat Kebijakan: Federal Council (Confederation's executive) dan Department of Environment, Transport, Energy and Communication - Turki Regulator: Ministry of Transport and Communications Pembuat Kebijakan: Ministry of Transport and Communications - Inggris Regulator: Office of Telecommunications (OFTEL) Pembuat Kebijakan: Department of Trade and Industry - Amerika Serikat Regulator: Federal Communications Commission (FCC) Pembuat Kebijakan: FCC dan National Telecommunications and Information Administration (NTIA) of the Department of Commerce ==================== *) Penulis adalah Program Director ICT Watch dan peneliti hukum. Dapat dihubungi melalui e-mail mukhlis@ictwatch.com. Tulisan ini pernah dimuat oleh Hukumonline.com, 9 Januari 2002. Tulisan ini bebas dikutip asal menyebutkan sumbernya.